解读五中全会:用最严格制度保护环境 建设美丽中国

时间:2015-11-06

刚刚闭幕的党的十八届五中全会进一步强调“加大环境治理力度,以提高环境质量为核心,实行最严格的环境保护制度”。这是党和国家面对严峻的环境形势,确保生态环境底线不被逾越,用制度保护环境,从根本上推动生态系统保护和环境质量改善,从而推动实现生态文明建设和美丽中国宏伟目标的重大决策。认识和理解最严格环境保护制度的内涵,提出未来的改革思路和方向,有助于决策者更好地构建国家环境治理体系,通过环境保护顶层设计,推进环境保护制度改革与调整,推动环境管理战略转型,真正发挥环境保护保障生态文明建设的作用和使命。
“最严格环境保护制度”可以理解为,在当前经济社会发展阶段和技术水平条件下,为解决突出生态环境问题、确保生态环境阈值底线不被逾越和突破,以及满足生态文明建设目标需求和要求而制定的更具刚性和约束力、且能够有效实施和执行的环境保护制度。它包括一系列具体目标、体系、执行与考核等。
长期来看,最严格环境保护制度的改革思路应当围绕其的内涵,面向生态文明建设要求以及环境质量改善的目标,根据环境保护制度的不足和差距,对当前的制度进行整体、系统和全面的改造,推动整个环境保护制度体系的刚性化,建立最严格的环境法治、环境管控和环境经济制度体系。
环境法治制度:统领环境保护全局的基本制度
若用制度保护环境,那么在最严格的环境保护制度体系中,最重要的是环境法治制度要成为统领和指导环境保护全局的根本性制度和最高意志。
法律体系要体现生态文明建设目标要求。一方面,要以满足生态文明建设目标要求为指向,修改环境保护领域的基本法和各专项法,将生态文明建设中关于生态环境保护的要求以及相关配套的体制、机制和政策工具保障落实固化到法律文本中,将环境保护追求实现的最高目标和有效途径等以法律的形式固定下来,体现强制性、严肃性和约束力。另一方面,要对民法、经济法、刑法、行政法等传统部门法进行“生态化”改造,将生态系统管理的基本准则贯穿于其立法和修法全过程,彰显环境保护的地位,保障公民的环境权益。
环境司法要成为解决环境问题的主要途径和手段之一。要以对公民环境权益的保护为出发点和落脚点,充分发挥环境司法的保障作用,强化环境司法救济途径,更多地使用环境司法途径解决环境纠纷问题。需要完善环境损害救济的司法制度,健全环境损害救济途径,增设行政裁决、公益诉讼等对保障公民环境权益具有积极意义的救济方式。
环境监管和执法体系要体现独立性、权威性和刚性。环境监管和执法体系的设计要体现独立性和权威性,在具体的监管执法中要体现严格性和严肃性,避免地方政府和其他部门的不适当干预和干扰。环境监管和执法的体制安排可根据中央和地方的环境事权和财权安排、监管执法的实际成本和效果、以及环境监管执法的实际需求和能力进行设计,而不是简单地推行所谓的垂直管理或者综合执法。
环境管控制度: 源头严防、过程严管、后果严惩
环境管控制度是环境保护部门在环境法治制度下具体的管理性制度和工作抓手。建立和完善最严格的环境管控制度的总体方向是要围绕环境质量改善和环境健康风险防控目标、为社会公众提供优良的环境公共产品、实现环境管理战略转型而进行设计和改进。这需要按照“源头严防、过程严管、后果严惩”的总体思路进行制度调整和安排。
源头严防制度设计与安排要重点体现和发挥保护生态环境的导向性和指挥棒作用。例如,建立绿色国民经济核算体系,为评估经济社会发展的资源消耗和环境损害提供基础依据和标准;环境规划需要按照生态系统和环境要素完整性及协同性等设定生态环境质量目标,围绕生态环境质量改善和环境健康风险目标配置各项政策工具和手段;环境准入需要根据流域和区域的资源环境承载力以及生态保护红线的要求等设置产业准入门槛;环境影响评价制度需要在项目、规划和战略层面都要以环境质量改善和环境风险可接受水平为基本准则与前置条件。
过程严管制度设计与安排要体现管理的严密性、严格性与有效性。过程严管制度设计的基本思路可从其作用的范围、对象以及方式和效果等方面出发。
后果严惩制度要体现惩罚的威慑力。这不仅要求对造成不良生态环境后果行为者的惩罚与其切身的政治、经济和社会利益直接挂钩,还要求惩罚的力度高到足以使其不敢以身试法,切实解决党政领导者盲目决策导致生态环境破坏、企业恶意排污等长期困扰生态环境保护的问题。针对党政领导决策者,不仅要通过政绩考核建立党政同责的终身责任追究制度,而且要探索运用司法途径追究其法律责任,如环境渎职和失职罪等;针对企业恶意排污者,除了追究其民事责任,对其进行经济惩罚以补偿污染损害以外,还要追究其刑事责任,从制度上解决“违法成本低,守法成本高”的痼疾。
环境经济制度:建立绿色的财税金融制度体系
环境经济制度应该能够通过市场和价格调节机制充分体现环境资源成本,使经济活动朝着资源节约和环境友好的方向调整和改进,使生态破坏和环境污染者赔偿其产生的负面外部环境成本,使生态环境保护者的正面外部环境成本得到补偿。
建立绿色的财税金融制度体系。包括建立绿色公共财政体系;推进环境税改革;制定基于环境成本考虑的资源性产品定价政策;完善和深化绿色信贷、环境污染责任保险、绿色贸易政策体系等。
探索建立以环境容量为基础的区域、企业排放指标核定和有偿使用体系,以及相应的排污权交易市场。包括研究制定主要污染物排污权有偿使用和交易指导意见及有关技术指南,扩大排污权有偿使用和交易试点范围等。
加快建立和实施污染损害赔偿制度和生态补偿制度。制定系列环境污染损害鉴定评估技术规和相应的后续赔偿制度。针对流域、重要生态功能区、自然保护区、矿产资源开发、资源枯竭型城市五大领域,逐步构建生态补偿机制和政策体系,推动建立国家生态补偿专项资金。
既要注重长远 又要兼顾当前紧迫需要
实行最严格环境保护制度既要注重长远,又要兼顾当前的紧迫需要。要建立符合生态文明建设要求的环境保护目标体系、统计体系与核算制度。推进实施基于生态产品和生态资产账户的管理模式,将社会经济发展过程中的资源消耗、环境损失、环境效益和生态资产变化情况纳入国民经济的统计核算体系。
要围绕生态保护红线,建立严格的环境准入制度。强化污染企业停产治理、淘汰和退出。修订和完善高耗能、高排放和资源型行业准入条件,明确资源配置的具体要求及能源节约和污染物排放等指标,根据资源禀赋、环境容量和生态状况差异,提高环境准入门槛。严格落实环境准入制度,严防东部和国外落后产能向中西部地区转移,提升中西部地区经济发展质量。
还要注重改革和完善环境影响评价制度。将环境质量改善和环境风险可接受水平作为环境影响评价的基本准则,以是否能促进环境质量改善为评估标准,开展战略、规划、政策和项目环评。
在法律法规中明确公民环境权利,完善保障公众参与、引导和监督的信息公开、立法听证等制度。明确政府、企业和公众等在环境保护中的主体责任,通过建立政府、企业、公众定期沟通、平等对话、协商解决机制,引导公众参与环境保护制度执行的评估和考核。完善环境新闻宣传机制,引导新闻媒体,加强舆论监督。推动社区环境圆桌会议制度,借鉴西方共识会议、环境审议会方式。科学引导民间环保公益组织发展,搭建公众和政府良性互动平台。(作者为国家环境保护部环境与经济政策研究中心主任俞海)